Errichtet, „geköpft“ und etabliert

Die Geschichte des Höchstgerichts beginnt im Jahr 1867. Damals wurde in der österreichisch-ungarischen Monarchie das Reichsgericht mit 14 Richtern und vier Ersatzmännern eingesetzt. Wer Präsident und sein Stellvertreter wird, entschied der Kaiser allein. Die übrigen Richter und Ersatzmänner wurden zwar auch vom Kaiser ernannt, jedoch je die Hälfte auf Vorschlag der beiden Häuser des Reichsrats, Herrenhaus und Abgeordnetenhaus. Für die Stellen mussten laut Gesetz „drei sachkundige Männer“ vorgeschlagen werden.

Als das Reichsgericht 1869 seine Arbeit aufnahm, war der damalige Präsident, Karl Freiherr von Kraus, bereits 80 Jahre alt. Das Alter hatte aber keine Rolle gespielt, die Richter wurden auf Lebenszeit ernannt. So erhoffte man sich, dass sie „den Einflüssen der Regierung, dem wechselnden Parteigetriebe, überhaupt allen eine freie, unbefangene und selbstständige Auffassung trübenden Beziehungen möglichst entrückt“ werden. Nach Kraus, der zwölf Jahre Präsident war, übernahm Joseph Ungar für 32 Jahre das Amt. Als dritter und letzter Präsident des Reichsgerichts fungierte Karl von Grabmayr.

Causa Kelsen

Nach dem Zerfall der Donaumonarchie musste das Reichsgericht dem deutschösterreichischen Verfassungsgerichtshof weichen. Die größte Änderung betraf den Namen, denn die Aufgaben blieben dieselben. Lediglich die Zahl der Mitglieder wurde reduziert, und diese wurden nicht mehr vom Kaiser ernannt, sondern vom Staatsrat. Die Erkenntnisse waren auch nicht mehr im Namen des Kaisers, sondern im Namen der Republik Deutschösterreich auszufertigen. Aus Kostengründen verwendete man noch lange das Papier des Reichsgerichts. Handschriftlich wurden aber Kleinigkeiten geändert: Aus „Seiner Majestät des Kaisers“ wurde „der Republik“ und aus „Das k.k. Reichsgericht“ „Der Verf.Ger.H.“.

Die letzten und wichtigen Änderungen wurden im Jahr 1920 gesetzt. Hans Kelsen wurde vom provisorischen Staatskanzler Karl Renner beauftragt, einen Entwurf für die Verfassung auszuarbeiten. Die unterschiedlichen Lager unterbreiteten Kelsen mehrere Vorschläge, wie die Verfassung und damit das Höchstgericht auszusehen hat. Nach mehreren Sitzungen des zuständigen Ausschusses konnte am 1. Oktober 1920 das Bundes-Verfassungsgesetz beschlossen werden. Es trat am 10. November 1920 in Kraft. Je nach Sichtweise gilt der Beschluss oder das Inkrafttreten des Gesetzes als Geburtsstunde des Verfassungsgerichtshofs.

Im Juli 1921 wählte der Nationalrat Paul Vittorelli, der das Amt seit 1919 innehatte, zum VfGH-Präsidenten. Unter den Richtern befand sich auch der damals knapp 40-jährige Kelsen. Doch schon 1930 änderte sich die Besetzung schlagartig. Denn mit der Novelle 1929 wurde nicht nur der Bestellungsprozess neu geregelt, sondern auch eine Altersgrenze von 70 Jahren eingeführt. Kelsen und seine Kollegen wurden allerdings auf Lebenszeit ernannt. Wie wird man Richter los, die nur mit dem Tod aus dem Amt scheiden? Mit einem neuen Verfassungsgesetz wurden sie abgesetzt – oder „geköpft“, wie Renner als Abgeordneter sagte. Kelsen verließ das Land. „Diese Vorgänge haben mich auf das tiefste erbittert und mir meine Wirksamkeit in Österreich verleidet“, schrieb er Jahre später.

Als Richter den VfGH beschlussunfähig machten

Die nächste große Umwälzung stand vier Jahre später bevor. Die austrofaschistische Regierung unter Engelbert Dollfuß hatte bereits das Parlament ausgeschaltet und erließ mehrere Verordnungen auf Basis des Kriegswirtschaftlichen Ermächtigungsgesetzes aus der Zeit der Monarchie. Damit sollte ein diktatorischer Ständestaat gebaut werden. Allerdings gab es noch eine Hürde: der VfGH, dem schon viele Beschwerden gegen die Verordnungen zugetragen wurden.

Dollfuß musste also befürchten, dass die Richter der Regierungsgesetzgebung ein Ende setzen könnten. Das damalige VfGH-Ersatzmitglied Robert Hecht schlug der Regierung vor, die regierungsnahen Mitglieder sollten geschlossen zurücktreten, sodass das Höchstgericht aus Richtermangel nicht mehr beschlussfähig sei. Binnen weniger Tage verließen dann tatsächlich sieben Richter das Gremium, sechs wurden stimmunfähig gemacht. Die sieben verbliebenen Richter konnten somit keine Beschlüsse mehr fällen.

Der VfGH und der Verwaltungsgerichtshof wurden aufgelöst, an ihre Stelle trat der Bundesgerichtshof mit teils anderer Besetzung – wobei auch jene Richter bestellt wurden, die zuvor nicht zurückgetreten waren. Nach dem „Anschluss“ 1938 wurde die Zahl der Richter durch Zwangsmaßnahmen erneut dezimiert. Das NS-Regime weidete den Bundesgerichtshof aus, am Ende war das ohnehin schon eingeschränkte Höchstgericht ein Außenamt des Reichsverwaltungsgerichts in Berlin.

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Schwieriger Zugang zur Bibliothek

Noch bevor der Zweite Weltkrieg in Europa zu Ende ging, kehrte die sich im Aufbau befindende Republik zu ihrer Verfassung von 1920 (Fassung von 1929) zurück. Mit 1. Mai 1945 wurden alle Verfassungsgesetze, die zwischen 1933 und 1945 in Kraft gesetzt wurden, aufgehoben. Nach der Konstituierung des Nationalrats wurde der VfGH eingerichtet. Für wenige Monate übernahm der 75-jährige Ernst Durig, der frühere Präsident des VfGH und des Bundesgerichtshofs, die Leitung des Höchstgerichts. Schon im Oktober 1946 führte Ludwig Adamovich senior den Vorsitz, Durig wurde mit „verehrungsvollsten Grüßen“ in den Ruhestand geschickt.

Nach dem Krieg musste sich der VfGH nicht nur mit einer aus fünf Epochen zusammengewürfelten Rechtsordnung auseinandersetzen, sondern auch mit einer mangelnden Ausstattung. In einem Schreiben ersuchte VfGH-Präsident Adamovich das Kanzleramt, dass ihm ein Schreibtisch zur Verfügung gestellt werden möge. Diesen erhielt er anschließend. Etwas schwieriger gestaltete sich der Zugang zur ohnehin schon lückenhaft bestückten Bibliothek. Der VfGH war in der Böhmischen Hofkanzlei untergebracht. Dort, wo sich die Bibliothek befand, befand sich auch ein sowjetischer Lagerraum. Der Zutritt war nur mit Erlaubnis möglich. Später hob man die Beschränkung auf.

Das hinderte die Mitglieder nicht daran, Kritik am Gebäude zu üben. In einem Brief bedankte sich Adamovich zwar, dass man eine Lösung für den VfGH gefunden habe, da das Parlament noch zerstört war. Aber die Räume, so der Präsident, seien im Winter „fast unbenützbar, da sie ungewöhnlich groß und hoch sind und einen Brennstoffverbrauch erfordern würden, wie er heute und auch in den nächsten Jahren nicht gerechtfertigt werden könnte“. Man wolle das „Provisorium“ so schnell wie möglich verlassen und eine neue Unterkunft beziehen. Mehr als 65 Jahre blieb es beim frommen Wunsch.

Tränen und steigende Fallzahlen

Adamovich starb 1955, nach monatelangen Verhandlungen zwischen ÖVP und SPÖ wurde Gustav Zigeuner zum Nachfolger bestellt. Der damalige Bundeskanzler Julius Raab (ÖVP) hatte zunächst Walter Antoniolli ins Spiel gebracht, Vizekanzler Adolf Schärf (SPÖ) fand den 48-Jährigen aber zu jung und lehnte zudem den potenziellen Vizepräsidenten, Karl Fritz, ab. Daraufhin kam es zu einer Unterredung zwischen Schärf und Innenminister Oskar Helmer (SPÖ) über Fritz. Das Gespräch habe zu Erbitterung Helmers geführt, weil dieser Fritz schätzte. Die Unterhaltung, so heißt es etwa im Buch „Der Verfassungsgerichtshof“, habe „mit Tränen Helmers“ geendet. Antoniolli wurde erst 1958 Präsident, Fritz nie VfGH-Mitglied.

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Doch nicht nur am Richtergremium wurde in den vergangenen 100 Jahren ordentlich gewerkt. Mit der stetig steigenden Fallzahl erhöhte sich auch die Zahl des Personals, das die Richter administrativ oder juristisch unterstützt. 1962 zählte man 15 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, 1974 waren es 24 und im Jahr 2000 standen dem Höchstgericht 80 Beschäftigte zur Verfügung. Heute gibt es 102 Planstellen für nicht richterliches Personal. Im Vergleich dazu: 1962 lag die Zahl der Fälle bei 675, 2002 waren es 2.569 Fälle und 2019 erledigte der VfGH 5.145 Verfahren. Die meisten betrafen – wie in den letzten Jahren – Verfahren nach dem Asylgesetz.

Etwas schneller konnten die Verfahren bearbeitet werden, als der Computer Ende der 80er Jahre seinen Weg in das Höchstgericht fand. 1992 erhielten alle Büroarbeitsplätze und EDV-Geräte. Richter konnten sich aber noch entscheiden, ob sie „angeschlossen“ werden wollten, oder eben nicht. Im Laufe der Zeit mussten sich die Mitglieder aber zwangsläufig anpassen und somit auch kommunikativer werden. Früher hieß es, die Höchstrichter sprächen ausschließlich über ihre Erkenntnisse. Interviews oder Pressekonferenzen waren selten. Doch unter Ludwig Adamovich jun. trat der VfGH in das „Medienzeitalter“ ein. Die Öffentlichkeitsarbeit setzte erste Schritte, Richter sprachen mit Medien, und 1997 wurde das Höchstgericht auch in das Internet bugsiert. Seit 2003 kommuniziert der VfGH über einen Mediensprecher bzw. eine Mediensprecherin nach außen.

„Lust zur Lösung von Denksport-Aufgaben“

In den vergangenen Jahrzehnten wies der VfGH mehrmals auf die mangelnde Qualität der Gesetzgebung hin. So hoben die Richter 1990 etwa eine Bestimmung im Arbeitslosenversicherungsgesetz mit der Begründung auf, dass man nur mit „subtiler Sachkenntnis“ und einer „gewissen Lust zur Lösung von Denksport-Aufgaben“ verstehen würde, „welche Anordnung hier getroffen werden sollen“. Die Denksport-Metapher wurde noch mindestens zwei weitere Male in Erkenntnissen benutzt. Das Richtergremium ärgerte sich auch darüber, wenn die Politik aufgehobene Gesetze in ähnlicher Form als Verfassungsgesetze neu beschlossen, um sie vor den Höchstrichtern zu immunisieren.

Doch auch auf den VfGH prasselte vonseiten der Politik seit jeher Kritik nieder. Der schärfste Angriff auf die Richter und insbesondere auf Adamovich stammte von Kärntens früherem Landeshauptmann Jörg Haider im Jahr 2001. Nach dem Erkenntnis über zweisprachige Ortstafeln in Kärnten warf Haider dem damaligen Präsidenten des Höchstgerichts vor, sich vor der Entscheidung mit dem slowenischen Staatspräsidenten getroffen zu haben, und sagte: „Wenn einer schon Adamovich heißt, muss man sich einmal fragen, ob er eine aufrechte Aufenthaltsberechtigung hat.“

Im April 2002 kam es dann zu einem ungeplanten Aufeinandertreffen zwischen Haider und Adamovich in Villach. Medienberichten zufolge unterhielten sich die beiden bei einem Bier über die vergangenen Monate. Heute sagen ehemalige Höchstrichter, dass dieser über Wochen gezogene Streit den Gerichtshof nachhaltig veränderte. In Sachen Medienarbeit sei man noch professioneller geworden. Auf eine Kritik, die ja auch persönlich wurde, müsse man aber trotzdem sachlich reagieren. Umgesetzt wurde das VfGH-Erkenntnis allerdings erst 2011 – als Gerhart Holzinger bereits Präsident des VfGH war.

„Ehe für alle“ und Bundespräsidentenwahl

Holzinger übernahm von Karl Korinek, der auf Adamovich folgte, aber aus gesundheitlichen Gründen schon vor seinem 70. Geburtstag sein Amt niederlegte. Unter Holzinger gab es organisatorische Veränderungen, die allen voran den Gerichtshof als modernen Bürobetrieb betrafen. Nach mehr als 65 Jahren konnte das Höchstgericht sein „Provisorium“ in der Böhmischen Hofkanzlei verlassen. Das alte Domizil war den Herausforderungen nicht mehr gewachsen und platzte quasi aus allen Nähten. Seit August 2012 arbeitet der VfGH im Bankengebäude auf der Freyung in der Wiener Innenstadt.

In den 2010er Jahren stachen unter den zahlreichen Erkenntnissen insbesondere zwei hervor, die sich auf den Gleichheitsgrundsatz beriefen. 2014 hoben die Höchstrichter und Höchstrichterinnen das Adoptionsverbot für gleichgeschlechtliche Paare auf und drei Jahre später machten sie zudem den Weg für die „Ehe für alle“ frei. Denn zuvor war es nur Paaren „verschiedenen Geschlechts“ möglich, zu heiraten – für homosexuelle Paare gab es die Eingetragene Partnerschaft. Der Gesetzgeber, so das Richtergremium, habe Menschen aufgrund der sexuellen Orientierung diskriminiert.

Für ein brisantes Erkenntnis sorgte der VfGH am 1. Juli 2016. Das Richtergremium hob die Stichwahl der Bundespräsidentenwahl zwischen Norbert Hofer und Alexander Van der Bellen zur Gänze auf – und damit erstmals eine bundesweite Wahl. Die FPÖ hatte zuvor eine Wahlanfechtung eingebracht. Nach Beratungen und einer öffentlichen Verhandlung stand die Entscheidung fest: Die Wahl muss wiederholt werden. In mehreren Wahlbezirken sei bei der Auszählung der Briefwahlstimmen gegen den Grundsatz der geheimen Wahl verstoßen worden. Zudem habe das Innenministerium Rohdaten der Ergebnisse vor Wahlschluss an Medien weitergegeben.

Umbrüche im Jahr 2019

Nach Holzingers Pensionsantritt wurde mit Brigitte Bierlein die erste Präsidentin des Höchstgerichts ernannt. Die ehemalige Staatsanwältin war bereits seit 2003 Vizepräsidentin – ebenfalls die erste Frau in der Position. Die Geschichte der weiblichen Mitglieder ist sehr kurz. Erst 73 Jahre nach der offiziellen Geburtsstunde des VfGH zog mit Lisbeth Lass 1993 die erste Frau als Ersatzmitglied ein. Ein Jahr später folgte die Ernennung zur ordentlichen Richterin.

Dass der damalige Bundespräsident Thomas Klestil die vom Nationalrat vorgeschlagene Kandidatenreihung ignorierte – wie es ihm auch zustand – und die Drittgereihte Lass zur Höchstrichterin ernannte, sorgte für Kritik. Bisher war es üblich, dass der Bundespräsident immer die Erstgereihten der Dreiervorschläge ernannte. Klestils Entscheidung führte schließlich dazu, dass der Nationalrat den Bestellmodus änderte und das Staatsoberhaupt seitdem aus keinem Dreiervorschlag mehr auswählen kann, sondern nur noch einen Vorschlag erhält.

Die erste weibliche VfGH-Präsidentschaft endete allerdings nicht mit der Pension, die Bierlein mit Ende 2019 angetreten wäre, sondern mit der ersten Bundesregierung unter einer Bundeskanzlerin. Nach der „Ibiza“-Affäre und dem Misstrauensvotum gegen die amtierende Regierung im Frühsommer 2019 suchte Bundespräsident Van der Bellen eine Person, die über umfassendes Wissen verfüge und von der der sorgfältigste Umgang mit der Bundesverfassung zu erwarten sei, wie er sagte. „Und wer wäre dafür besser geeignet als die oberste Hüterin der österreichischen Bundesverfassung?“