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Wenn Verzicht zum Versäumnis wird

Offiziell hat der österreichische Bundespräsident das höchste Amt im Staat inne. Aber ist es auch das mächtigste? Das hängt natürlich davon ab, wie man „mächtig“ definiert. Geht es rein nach den festgeschriebenen Kompetenzen, kommt jedenfalls kaum ein politisches Amt an den Präsidenten heran.

Die Befugnisse des Präsidenten stehen seit 87 Jahren in der Verfassung festgeschrieben. Neun Jahre nachdem das von Hans Kelsen entworfene Bundesverfassungsgesetz in Kraft getreten war, schob 1929 eine umfangreiche Verfassungsnovelle ein ganzes Bündel an Kompetenzen vom Parlament in Richtung des Bundespräsidenten.

Alte Forderung nach dem „Superamt“

Treibende Kraft dahinter waren die konservativen Kräfte: die christlich-soziale Regierung unter Bundeskanzler Ignaz Seipel und die Großdeutsche Partei. Die bürgerlichen Parteien seien durch „antiparlamentarische Kräfte“ zunehmend unter Druck geraten, schreibt der Verfassungsjurist Ludwig Adamovich in einem Essay auf der Website der Hofburg.

So stand sogar der Vorschlag im Raum, in Österreich überhaupt ein Präsidialsystem einzuführen, also das Amt des Kanzlers und des Präsidenten zusammenzuführen. Also ziemlich genau das, was 90 Jahre später nun auch die FPÖ mit ihrem „Superamt“ fordert. Solche Pläne hatten damals ähnlich wenig Chance auf Verwirklichung wie heute. In den Zwanzigerjahren scheiterten sie vor allem am Widerstand der Sozialdemokraten.

Eine österreichische Kompromisslösung

Sie befürchteten dahinter – nicht ganz zu Unrecht - eine Entmachtung des Parlaments. Ihre Zustimmung gab die Sozialdemokratische Arbeiterpartei deshalb nur einer abgespeckten Kompromisslösung. Deren gewichtigste Einschränkung: In den meisten Entscheidungen ist der Bundespräsident an Vorschläge und Zustimmung der Regierung gebunden. Den Nationalrat kann der Bundespräsident zum Beispiel nur auf Aufforderung der Bundesregierung auflösen. Und zum Bundesminister kann er nur ernennen, wer ihm zuvor vom Bundeskanzler vorgeschlagen wurde.

Hofburg

APA/Hans Klaus Techt

Bundeskanzleramt vs. Präsidentschaftskanzlei - theoretisch sitzt der Präsident am längeren Ast

Die Bestellung des Bundeskanzlers selbst liegt dagegen zumindest theoretisch allein in den Händen des Präsidenten. Das Gleiche gilt für eine mögliche Entlassung des Kanzlers oder der ganzen Regierung. Rein dem Gesetz nach müsste das Staatsoberhaupt dafür nicht einmal einen Grund nennen.

Verfassung gilt bis heute

Unter Umständen könnte der Bundespräsident sogar dem Bundesheer Befehle ganz ohne Abstimmung mit der Regierung geben. Auch wenn sich Rechtsexperten hier nicht ganz einig sind. Und in einem weiteren Punkt konnten sich die bürgerlichen Parteien durchsetzen. Der Bundespräsident wird direkt vom Volk gewählt – in Österreich ist das bei keinem anderen Amt auf Bundesebene der Fall.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs wurde die Verfassung in ihrer Form von 1929 wieder in Kraft gesetzt - und so gelten die Regelungen allesamt bis heute. Allerdings, so heißt es immer wieder, sei diese Machtfülle nur eine theoretische. Die Tatsache, dass das österreichische Staatsoberhaupt weniger Macht ausübt, als es könnte, wird gerne unter dem Schlagwort „Rollenverzicht“ zusammengefasst.

Präsident schaute zu

So sehr das zuvorderst nach Freiwilligkeit und hehren Zielen klingt, so verheerend waren die Folgen des ersten „Rollenverzichts“ eines österreichischen Präsidenten. Als die Verfassungsänderung 1929 beschlossen wurde, war der Christdemokrat Wilhelm Miklas bereits seit einem Jahr Bundespräsident. 1934 wurde er im Amt bestätigt. Allerdings nicht - wie bereits eigentlich in der Verfassung vorgesehen - vom Volk, sondern vom Scheinparlament der autoritären austrofaschistischen Regierung. Miklas’ „Wiederwahl“ gilt Historikern gemeinhin als Belohnung für sein Verhalten in den Monaten zuvor.

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Miklas, Dollfuß und dazwischen ein Kardinal: ein Idealbild des austrofaschistischen Staates?

Der Bundespräsident griff nicht ein, als im Laufe des Jahres 1933 die Austrofaschisten unter Engelbert Dollfuß das damalige Parlament entmachteten und Österreich in eine De-Facto-Diktatur verwandelten. Weder forderte er von der Regierung den nötigen Vorschlag zur Auflösung des Nationalrats und zu Neuwahlen ein noch nutzte er sein Recht, die Regierung, die ganz offensichtlich gegen die Verfassung handelte, abzuberufen.

Passiv bis zum Schluss

Miklas als reinen Parteigänger Dolfuß’ abzutun, greift aber zu kurz. Private Tagebuchaufzeichnung zeigen, dass der damalige Präsident das Handeln der austrofaschistischen Machthaber durchaus kritisch sah. Nach außen hin blieb solche Kritik allerdings gänzlich aus. Miklas handelte auch nicht, als im September 1933 mehr als eine Million Menschen in einer Petition die Wiedereinsetzung des Nationalrats forderten. Auch als Dollfuß den Verfassungsgerichtshof ausschaltete, schwieg Miklas.

Der Bundespräsident blieb seiner passiven Rolle bis zum Ende der Republik treu. Am 11. März 1938 ernannte er auf Druck Berlins den Nationalsozialisten und bisherigen Innenminister Artur Seyß-Inquart zum Bundeskanzler. Den Anschluss Österreichs an Nazi-Deutschland wollte er zwei Tage später aber dann ganz offensichtlich nicht mehr auf die eigene Kappe nehmen. Als ihm Seyß-Inquart das Gesetz über den Anschluss vorlegte, trat Miklas zurück.

Angst als Hemmschuh

Es bleibt die Frage, warum Miklas vor allem 1933 nicht gegen Dollfuß aufstand. Die Antwort der Historiker fällt am Ende so banal wie existenziell aus: Miklas habe sich um seine Familie - er hatte zwölf Kinder - gesorgt. Es mögen auch Ängste um die eigene Person gewesen sein, die den Präsidenten zurückhielten. Dollfuß würde ihn beim ersten Widerspruch einsperren lassen, vermutete Miklas einmal. Das Angebot nach dem Zweiten Weltkrieg noch einmal in das höchste Amt im Staat zurückzukehren, lehnte Miklas ab.

Kritik am „Staatsnotar in der Hofburg“

Von seinen Nachfolgern war in der Zweiten Republik freilich keiner mehr in eine Rolle wie Miklas gedrängt. Sie konnten sich also ohne schlechtes Gewissen weitgehend aus der aktuellen Politik heraushalten. Und die Zurückhaltung der Staatsoberhäupter nach 1945 half wohl auch dabei, die parlamentarische Demokratie zu festigen – rief aber auch Kritiker am „Staatsnotar in der Hofburg“ auf den Plan.

"Es bleibt zu hoffen, dass sich nach dem Ablauf der Periode des jetzigen Amtsinhabers eine Persönlichkeit findet, die mit der Ansage, von den verfassungsmäßigen Vollmachten mehr als bisher Gebrauch zu machen und sich nicht auf die Rolle des Staatsnotars zu beschränken, in den Wahlkampf geht“, schrieb der Politologe Norbert Leser wenige Monate vor seinem Tod in einem Kommentar in der „Presse“.

Mienenspiel für die Geschichtsbücher

Was der für seine prononcierten Positionen bekannte Leser dabei freilich unbeleuchtet ließ: Nicht immer erwuchsen Verzicht und Unterordnung unter die politischen Gegebenheiten allein aus politischer Nachlässigkeit. In die Geschichte ein ging das Mienenspiel von Thomas Klestil bei der Angelobung der ersten ÖVP-FPÖ-Regierung.

Schüssel, Klestil

APA/Jaeger Robert

Eine Angelobung nahe am emotionalen Gefrierpunkt

Der damalige Bundespräsident hatte dem späteren ÖVP-Bundeskanzler Wolfgang Schüssel nie den Auftrag zur Regierungsbildung erteilt. Vielmehr stellte der ÖVP-Obmann den Präsidenten vor vollendete Tatsachen. Zwar hätte Klestil die Verfassung durchaus zugestanden, eine schwarz-blaue Regierung abzulehnen. Das Risiko einer dadurch provozierten Staatskrise wollte der Bundespräsident aber letzten Endes offenbar nicht in Kauf nehmen.

Für den zukünftigen Amtsinhaber könnte sich die Frage des Rollenverzichts noch einmal verschärft stellen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass eine FPÖ unter Heinz-Christian Strache bei der kommenden Nationalratswahl auf Platz eins landet. Ein Präsident, der einen Wahlsieger Strache mit der Regierungsbildung beauftragt, wird das zumindest in irgendeiner Form rechtfertigen müssen. Noch größer wäre der Rechtfertigungsdruck aber vermutlich, wenn das Staatsoberhaupt einer stimmenstärksten FPÖ den Kanzler verweigerte.

Martin Steinmüller, ORF.at

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