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Bewerten, Sammeln und Verwalten

EMA und EBA brauchen ein neues Zuhause. Die Europäische Arzneimittelagentur und die Europäische Bankenaufsicht werden nach dem „Brexit“ ihren bisherigen Standort London Richtung Kontinent verlassen müssen. Dort konnte man sich aber auch bisher nicht über einen Mangel an Agenturen beklagen.

Schweden, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Italien, Polen, die Niederlande – und eben auch Österreich. Sie alle wollen die neue Heimat der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA) werden. Im Werben um den Standort Wien haben sogar Arbeiter- und Wirtschaftskammer zu einem „Schulterschluss“ zusammengefunden. Und selbst die FPÖ konnte dem Gedanken, die EMA nach Österreich zu holen, etwas abgewinnen. Wenn auch mit einem ganz eigenen Ansatz: „Warum die EMA nicht nach Linz holen?“, fragte Europaparlamentarier Franz Obermayer in einer Aussendung.

Agenturkritik leicht gemacht

Gewöhnlich äußert sich die FPÖ zu den ausgelagerten EU-Behörden in einem anderen Ton. „Mit dem Zentralisierungswahn geht die Gründung immer neuer EU-Agenturen einher, deren Finanzbedarf wiederum von Jahr zu Jahr steigt“, entrüstete sich 2013 etwa der damalige Delegationsleiter der FPÖ im EU-Parlament, Andreas Mölzer.

Damals fiel es gerade recht leicht, auf die Agenturen mit dem Finger zu zeigen – und die FPÖ war damit auch nicht alleine. Im Jahr zuvor hatte der Europäische Rechnungshof vielen der ausgelagerten Behörden ein durchwachsenes Zeugnis ausgestellt. Das EU-Parlament verweigerte zeitweilig vier Agenturen die Entlastung ihres Budgets. Und in vielen Medien war von einem „Wildwuchs“ der EU-Agenturen zu lesen.

Wer kennt CPVO?

Tatsächlich hat sich die Zahl der Agenturen seit der Jahrtausendwende verdreifacht. 45 dezentrale Einrichtungen und Gemeinschaftsunternehmen sind mittlerweile über die gesamte EU verteilt, in jedem Mitgliedsland sitzt zumindest eine. Dazu gehört die EU-Grenzschutzagentur Frontex ebenso wie das europäische Polizeiamt Europol, die vielen EU-Bürgern zumindest ein Begriff sind.

Ein Frontex-Schiff

Reuters/Alkis Konstantinidis

Frontex-Einsatz im Mittelmeer: Die Grenzschutzagentur gehört zu den bekannteren EU-Behörden

Bei der Europäischen Stiftung für Berufsbildung (ETF) sieht das schon anders aus. Und wer kennt das Gemeinschaftliche Sortenamt, kurz CPVO? Zuvorderst nur jene, die sich für die Schutzrechte von Pflanzensorten interessieren. Alle Agenturen der Europäischen Union aufzuzählen, vielleicht noch inklusive ihres Standorts - das wird auch nur den wenigsten EU-Experten gelingen.

Gemeinsame Regeln fürs Zusammenwachsen

Man könnte nun von einer Behördenschwemme sprechen; und kritisieren, dass manche Agenturen nur noch bestehen, weil sie ihrem Standort Arbeitsplätze und Ansehen sichern. Was zumindest nicht ganz falsch ist: Versuche, diese zusammenzulegen, scheiterten bisher am Widerstand der Mitgliedsstaaten.

Man könnte in der Vielzahl der Agenturen allerdings auch ein Symptom für das Zusammenwachsen Europas sehen – sowohl politisch als auch wirtschaftlich. Unter dem Schlagwort des europäischen Binnenmarkts haben die Mitgliedsstaaten in den vergangenen Jahrzehnten in vielen Bereichen die Grenzen untereinander aufgehoben. Was dazu führt, dass es eben auch mehr gemeinsame Regelungen und Mindeststandards braucht. Dazu kam das Anwachsen der EU durch die Osterweiterung.

Risikoanalyse ausgelagert

Die EU-Kommission habe über die Jahre sehr viele neue Aufgaben bekommen und sei zugleich immer stärker politisch geworden, sagt der Politikwissenschaftler Berthold Rittberger im Gespräch mit ORF.at. „Sie ist nicht länger nur eine rein technokratische Behörde“, so der Münchner Professor. Es gebe deshalb „gute und fundierte Gründe Regulierungsfunktionen an Experten zu delegieren“.

EMA-Hauptsitz in London

picturedesk.com/Science Photo Library

Die EMA wacht über Europas Medikamente - noch in London

Dafür hat man sich in der EU entschieden. Auf der einen Seite soll die politische Entscheidung stehen, auf der anderen die wissenschaftliche Analyse. Die EMA ist ebenso ein Ergebnis dieser Trennung wie die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) oder die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA). Welche gentechnisch veränderten Samen werden in der EU zugelassen? Welches neue Medikament schafft es auf den europäischen Markt? Und welche Weichmacher dürfen in Babyfläschchen verwendet werden? Jede dieser Fragen ruft auch eine EU-Agentur auf den Plan.

Dünne Schnitte vom Budgetkuchen

Andere Agenturen, zum Beispiel Frontex, sollen dabei helfen, EU-Programme beziehungsweise -Politik umzusetzen. Und dann gibt es Einrichtungen, deren Hauptaufgabe das Sammeln und Bereitstellen von Informationen ist. Bei mancher dieser Agenturen könne man die Frage stellen, welche konkrete Bedeutung sie tatsächlich erfüllt, sagt Rittberger. Und „ob es vielleicht Doppelungen gibt“. Nicht jeder versteht zum Beispiel, wozu sich die EU eine Agentur für Grundrechte leistet, wo doch - wenn auch nicht auf EU-Ebene - ähnliche Aufgaben bereits der Europarat und die OSZE erfüllten.

Mit rund 100 Mitarbeitern gehört die in Wien angesiedelte Agentur jedenfalls zu den kleineren der ausgelagerten Behörden. Insgesamt sind rund 9.500 Mitarbeiter für die 45 EU-Agenturen in ganz Europa tätig. Das ist immerhin ein Sechstel des gesamten Personalstands der europäischen Verwaltung. 1,2 Milliarden Euro bekamen die ausgelagerten Behörden im Jahr 2015 aus dem EU-Budget zur Verfügung gestellt - was nicht ganz 0,8 Prozent des EU-Haushalts entspricht.

Gegründet „ohne Masterplan“

Die Agenturen „liefern wesentliche Leistungen auf Basis eines verhältnismäßig kleinen Anteils am gesamten EU-Budget“, hieß es dazu im Dezember in einer Aussendung des Netzwerks der EU-Agenturen. Die Dachorganisation soll den ausgelagerten Behörden eine gemeinsame Stimme geben. Angesichts der Unterschiede zwischen den verschiedenen Einrichtungen eine zumindest herausfordernde Aufgabe.

Seit über 40 Jahren

Die ältesten EU-Agenturen sind das Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (CEDEFOP) und die Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (EUROFOUND). Beide bestehen seit 1975.

Der - abseits einiger Gemeinschaftsunternehmen - jüngste Neuzugang trägt zugleich den längsten Namen: Die Europäische Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (eu-LISA) wurde 2012 gegründet.

„Viele Agenturen sind aufgrund von Krisen entstanden, ohne Masterplan“, sagt EFSA-Direktor Bernhard Url, dessen Einrichtung im März den einjährigen Vorsitz über das Agenturnetzwerk übernehmen wird. Auch die EFSA ist zum Teil ein Krisenprodukt, hervorgegangen aus den Lebensmittelskandalen der späten 90er Jahre. Ähnliches gilt für die drei Agenturen, die 2011 das Licht der Welt erblickten: die Europäische Bankenaufsichtsbehörde, die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde und die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen. Sie alle geben Zeugnis von der vorausgegangenen Finanz- und Bankenkrise.

„Die Agenturen sind unabhängig voneinander eingerichtet worden, ohne dass es ein umfassendes Konzept gegeben hätte“, stellten 2012 auch EU-Parlament, Kommission und Rat in einer gemeinsamen Erklärung fest. Der Text markiert den offiziellen Anfang eines Reformprozesses, den die EU-Politik den Agenturen verordnete. Er sollte ihnen ein gemeinsames Konzept verpassen und sie effizienter - aber auch transparenter - machen.

Unabhängigkeit auf dem Prüfstand

Gerade jene Agenturen, bei denen es um sensible Themen wie Gesundheit oder Lebensmittel geht, mussten sich in der Vergangenheit vorwerfen lassen, zu wenig auf Interessenkonflikte zu achten. Nicht nur lobbyingkritische NGOs wie Corporate Europe Observatory (CEO) orteten hier Versäumnisse. Auch der EU-Rechnungshof und das EU-Parlament forderten Verbesserungen ein. Vor allem der Personalwechsel zwischen Agenturen und der Industrie stand in der Kritik.

Zerstörtes Genmais-Feld

AP/Paolo Giovannini

Gerade über Lebensmittel wird oftmals eine sehr emotionale Diskussion geführt

Es sei verständlich, dass die Agenturen besonders genau und kritisch betrachtet werden, sagt Politologe Rittberger. Die ausgelagerten Behörden könnten zwar nur Vorschläge machen. Doch „die werden in der Regel von der Kommission übernommen“. Als die EU-Kommission sich etwa vergangenes Jahr für die Verlängerung des umstrittenen Pflanzenschutzmittels Glyphosat aussprach, folgte sie einer Bewertung der EFSA. Die hatte das Mittel zuvor als „wahrscheinlich nicht krebserregend“ eingestuft. Großer Protest von Umwelt- und Verbraucherschützern war die Folge. Entsprechend wichtig sei es für die Agenturen auch, tatsächlich ihre Unabhängigkeit unter Beweis zu stellen.

„Widerspruch im europäischen System“

EFSA-Direktor Url will das nicht in Abrede stellen. Seine Agentur sei, „nachdem Lebensmittel ein sehr emotionales Thema sind und immer wieder im Rampenlicht stehen, sehr weit gegangen, um Interessenkonflikte auszuschließen“. Jeder Experte, jeder Mitarbeiter müsse jährlich eine Erklärung zu möglichen Interessenkonflikten vorlegen. „Wir bewerten für unsere externen Experten jährlich circa 7.000 bis 8.000 solcher Deklarationen“, sagt Url. Doch das Problem ist seiner Meinung nach grundlegender, ein „Widerspruch im europäischen System“.

Die EU fördere mit ihrem Forschungsprogramm „Horizont 2020“ aktiv die Verbindung zwischen Wissenschaft und Industrie. „Die Universitäten werden angehalten, geradezu genötigt, industrielle Partner für ihre Forschungsprojekte zu bekommen“, sagt Url. „Wenn aber Forscher, die mit der Industrie zusammenarbeiten, durch die Tür von EFSA kommen, dann sagen wir: Hey, ihr habt ja mit der Industrie gearbeitet. Ihr seid nicht mehr jungfräulich genug.“ Es geht also um die Frage, ob und wie Wissenschaft und Industrie zusammenarbeiten sollen; und inwieweit sie das auch dürfen, wenn die Ergebnisse zur Grundlage politischer Entscheidungen werden.

Industrie willkommen

Zumindest wenn es um die Standortfrage geht, scheinen solche Bedenken nur gering zu sein. Von einem möglichen EMA-Umzug nach Wien erhoffen sich die heimische Politik und die Sozialpartner eben gerade Effekte für den Wirtschaftsstandort Wien. „Die Erfahrung aus England zeigt, dass sich zahlreiche Unternehmen angesiedelt haben“, sagte Kanzleramtsminister Thomas Drozda (SPÖ). Und für Arbeiterkammer-Chef Rudolf Kaske ist eines der wichtigsten Argumente für den Standort Wien: die 430 Unternehmen der Pharmaindustrie, die bereits jetzt in Wien vertreten sind.

Martin Steinmüller, ORF.at, aus Brüssel

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